论《某市电动自行车管理规定》的合法性
最近，某市人大公布了《某市电动自行车管理规定》(以下简称《规定》)，并于 12 月 30 日起实施。《规定》在网上引起了不小的争议，主要是因为，它对电动自行车规定了令人发指的 15km/h 的限制，比最新的国家标准 25km/h 差不多低了约 40%，可谓腰斩性的改变。任何亲自骑过电动车的人，都知道这个速度意味着什么，简单说，保持平衡都勉强，也就比手动轮椅快点。
这篇文章将尝试探讨这么一个问题，《规定》是否涉嫌违反《立法法》？本文的核心争论是，范围性标准是如何赋予公民法人特定法律权利的。
1.《规定》的法律地位
某市是某省的省会，按照我过现行立法体制，其人大制定的《规定》属于省会所在城市的地方性法规。根据《立法法》第七十二条的规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，”一般而言，地方性法规不能与宪法、法律相抵触和上位地方性法规，其目的是为了实施宪法、法律。
根据《立法法》第七十四条的规定，“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施，”以及，第七十五条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。……自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”只有民族自治地方和经济特区可以对法律和上位行政法规的规定作出变通规定，并局限于本行政区域内实施。
由此可见，《规定》不能与现行有效的上位法相违背，其上位法是宪法、法律、行政法规、部门规章和其所在省的地方性法规。
2.国家强制性标准的法律地位
根据《中华人民共和国标准化法》第十条的规定，“国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。……强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布，”尽管不能说每一个国家强制性标准单独构成一个行政法规，但它们应被视为行政法规的一部分，而相关的行政法规是对《标准化法》的具体实施。
国家强制性标准，作为行政法法规的一部分，规范的是相关产品或服务的生产、销售、进口或者提供行为。涉及两个主要的规范对象，第一，相关的国家机关，不得授予不符合国家强制性标准的产品或服务的生产、销售、进口等主体的资质；第二，相关的企业或个人不得生产、销售、进口或者提供不符合国家强制性标准的产品或服务。
与《规定》相关的国家强制性标准有，GB 17761—2018《电动自行车安全技术规范》、GB 42295—2022《电动自行车电气安全要求》、GB 42296—2022《电动自行车用充电器安全技术要求》、GB 43854—2024《电动自行车用锂离子蓄电池安全技术规范》等，其中GB 17761—2018规定的电动自行车最大速度为 25km/h。
3.国家强制性标准的权利问题
那么，国家强制性标准，作为行政法规，因而是广义上的法律的一部分，所设立的相关的权利与义务是怎样的呢？这是本文所讨论的问题的关键所在，但这不能直接从法条上获得，而需要我们开展某些理论讨论。
对于特定的产品或服务，国家强制企业或个人必须达到特定的标准，才能生产、销售、进口或者提供它们。这自然意味着，只要达到相关的国家标准，任何组织或个人不得阻碍它们的生产相关活动，包括不批准符合相关标准的生产相关活动的资质，以及通过立法来损害、限制或剥夺相关的权利。
那么，到底应该如何理解这种权利的性质以及什么算是对它们的限制的问题？以我们现在关心的实际问题而言，GB 17761—2018 规定的 25km/h 限制意味着什么呢？它意味着，就该标准而言，任何国家机关或个人不得阻碍企业生产或提供时速为 25km/h 的电动自行车。
这里的问题的关键是，如何理解作为范围的标准。对于特定的行为，法律给出了一个上限或下限，通常出于两种“自然”情况。第一，特定的行为如果不规定上限，则相关的法律主体可能会实施无上限的行为。如果不规定电动自行车的时速上限，则相关的主体可能生产、销售、进口或提供任何时速的电动自行车。而且，如果没有任何法规定，上述自然情况就是人们的权利。
“法无明文规定不为罪”，是法治的一条基本原理，简单说，对于公民和法人而言，如果没有法律的限制，相关的行为就是无限制的，就是完全自由的。这是他们的自然权利，是先于法律的并受法治原则保护的权利。
与之相对应的是，“法无授权不可为”，也是法治的一条基本原理，简单说，对于公权力机关而言，如果没有法律的授权，不得限制公民或法人从事任何相关的活动。从事这些活动是公民或法人的自然权利，是先于法律的并受法治原则保护的权利。
限制电动自行车的时速，意味着，对相关法律主体涉及的电动自行车的时速进行了限制，意味着他们的自然权利被限制，被置于法律权利和义务的框架之内。那么，这种带有范围性的标准赋予了公民或法人什么样的法律权利呢？我认为，只有以下这样一种解释是合理的，那就是，赋予了公民或法人生产或提供最大限制时速的电动自行车的法律权利，而不是赋予了从零到最大限制范围内的时速的法律权利。
尽管后者也可以被释义为前者，但我认为它们还是有重要区别的。范围性的标准看起来提供的是不确定的权利，实际上提供的是确定的权利。为什么这么说呢？我们可以设想，假如某个国家机关进一步限制公民或法人生产或提供的电动自行车的最大时速，比如限制为 15km/h，甚至 5km/h，就实质上改变了相关法律主体在这一事项上的法律权利。如果这个时速权利是不确定的，那么它可以变成为零。
范围性标准之所以应当被看做赋予可以实施最大限制额行为的法律权利的根本原因在于，如果不是这样，那么相关法律主体就等于被禁止从事相关行为，因为零也在范围性标准的范围之内。
4.《规定》是否与上位法相抵触？
实践中，地方性法规为了实施上位法，需要根据自己所辖区域的具体情况，对上位法的一般性规定做细化规定。那么，什么情况下，地方性法规的应当被视为违反了上位法的相关规定呢？
我们上一节讨论的情况是，法律对法律主体的自然权利施加限制，赋予他们以法律权利。这种限制的实质是，对法律主体积极作为的有利行为进行限制。还有一种与之密切相关的情况是，法律对法律主体本不会积极行为的不利行为施加义务，典型的是行政处罚规定。我们分别把以上两种问题称为赋予法律权利和施加法律义务情况。
所以，这里就有两种情况。第一，对于上位法赋予法律权利的情况，下位法所做的细化实施规定，不能低于该权利的上限额，否则就是损害或剥夺该权利。第二，对于上位法施加法律义务的情况，下位法所做的细化实施规定，可以低于该义务的上限额，而不得高于下限额，否则就是增加了义务或改变了义务。
比如说，如果上位法规定，对于企业排污的罚款额度为 10-100 万元，下位法的细化实施规定的相关额度，只能比 100 万低，不能比 100 万高。在施加法律义务的情况中，下位法对上位法的额度进行调整，不一定违背上位法。
但是，如果上位法规定，允许相关法律主体使用低于 25km/h 的电动自行车，下位法的细化实施规定的相关时速限制，不能比 25km/h 低，否则就是违背上位法，因为它变更或剥夺了相关法律主体的相关法律权利。
5.两个争议
第一个可能的争议是，前面关于施加法律义务和赋予法律权利的区分是站不住脚的，至少对于当前所关心的电动自行车时速限制问题而言。我们为什么不能把限速看做施加这样一个法律义务，也就是，任何相关法律主体不能生产或提供时速超过 25 km/h 的电动自动车呢？由此，下位法如果把时速限制为 15km/h 又有什么错误呢？它和上面讨论的行政处罚问题有什么区别呢？
当然有区别。正如上文所述，赋予法律权利的实质是，对公民或法人如果没有法律限制就会积极行为的无限的有利行为进行限制，使之变成一个有公民或法人相应法律义务的有限的法律权利。这里有没有法律义务？当然有，甚至这个法律权利本身是以法律义务的形式被表达的。但是，我们不能被这种表达上的、语言上的表象所迷惑。任何的法律权利，相对于自然权利，都是有约束边界的权利，因此必然有对应的如同影子般的法律义务。
然而，从法治的一般原理看，被限制的自然权利的上限额就是所形成的法律权利，而这个限制就是法律义务。假设认为这种情况仅仅涉及法律义务，而不涉及法律权利，那么当任何自然权利被法律限制之后，就等于被禁止。
用形式化的语言说，法律权利以“可以”“得以”“能够”等许可性词汇来引导，可以写为 “+p”，其中“+”表示许可性词汇，而“p”则表示许可的内容。权利的这种表达形式显示出，权利的内容自然是一个范围。然而，按照我们所认同的法治原理，“+p”所表达的法律权利内容的关键是 p，因此我们甚至可以说，该法律权利就是 p。
反观施加法律义务的情况，其实质是，对公民或法人如果没有法律限制就不会积极行为的无限的不利行为进行驱动，实质变成一个公权力机关有相应法律权力的公民或法人的有限的法律义务。这里的关键问题是，所施加的义务是有限的，对其相关法律主体的实施只能比这个上限少，否则，它就等于无限义务，因而从法治的原理来说，就根本不是一个法律义务。
第二个争议是针对上文所说的“无限的自然权利”。有人会说，任何自然权利本身也不是无限的。你的权利止于我的鼻尖。电动自行车的使用者根本就没有无限速使用电动车的权利，因为这会损害非使用者的自然权利。我们从 某市人大的立法宣传 中可以看到，他们在立法时的一个主要考虑就是平衡各方的利益和诉求，既要考虑到使用者的需求，也要考虑到非使用者的需求。
这当然没问题。抛开他们令人质疑的所谓充分听取了各方意见的宣传的真实性。我们可以问，如果非电动车使用者可以限制电动车的使用速度，为什么电动车使用者没有机会限制机动车的速度？电动车速度太快导致交通速度，为什么不限制机动车而限制电动自行车的速度？某市人大考虑权利对等的问题吗？他们有没有打算通过有关机动车的法规，给电动车使用者限制机动车的速度的机会呢？
第二个争议是次要的争议，因为我们的中心论题是，就现行法律而言，《规定》是否违反了《立法法》。即使我们关于无限自然权利的说法站不住脚，也不会损害我们的结论。对这个问题的争论，也只是会把简单的讨论变得更加精致而已。
6.结论
根据《立法法》，《规定》作为一项地方性法规，应当与宪法、法律、行政法规等上位法保持一致，而不得限制或剥夺上位法赋予公民或法人的法律权利是当然要求。国家强制性标准以行政法的地位赋予了相关法律主体生产或使用时速为 25km/h 的电动自行车的法律权利。《规定》限制了这一法律权利，其合法性值得审视。